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Deutschland ist im internationalen Vergleich ein stark bürokratisiertes Land. Selbst deutschsprachige Einheimische verirren sich regelmäßig in einem Wald von Gesetzen, Verordnungen und zuständigen Verwaltungseinrichtungen. Die deutschen Staatsdiener sind außerdem dafür bekannt, dass sie zu Unnachgiebigkeit, Starrsinn und hierarchischen oder autoritären Denkmustern neigen. Pragmatische Lösungen, Kompromisse, Kritik annehmen, Fehler zugeben, Eigenverantwortung übernehmen, Kundenfreundlichkeit sind nicht selbstverständlicher Bestandteil der Berufskultur.
Die Situation in Ostdeutschland ist wahrscheinlich noch schwieriger. Die Erfahrungen mit der Demokratie und mit mündigen Bürgern, die für ihre Rechte eintreten, sind hier noch sehr jung. Vertreter des Staates und der Bürokratie riskieren daher regelmäßig, mit Vertretern der Zivilgesellschaft und einzelnen Bürgern in Konflikt zu geraten. Nicht selten werden letztere als »Feind« wahrgenommen, der die Autorität des Beamten und letztlich des Staates untergraben will. Dies sollte natürlich streng angegangen werden, was den Antagonismus nur noch verstärkt. Das Vertrauen in die Demokratie wird dadurch weiter untergraben.
Flüchtlinge und Migranten kommen in der Regel aus deutlich weniger bürokratisierten Ländern und sind den Umgang mit der Bürokratie weniger gewohnt. Außerdem sprechen sie die Sprache nicht, schon gar nicht die Sprache der deutschen Bürokraten.
Flüchtlinge, die in Deutschland ankommen und dann versuchen, sich zu integrieren, sehen sich mit einer großen Komplexität von Institutionen konfrontiert. Auf der öffentlichen Seite sind dies das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, die Ausländerbehörde, das Sozialamt, das Standesamt, die Unterbringungsbehörde, die Arbeitsagentur, das Jobcenter, das Wohnungsamt, Schulen und Kitas. Zu den Aktivitäten auf privater und halböffentlicher Seite gehören Sprachkursträger, Bildungsträger, Migrationsberatung und ehrenamtliche Vereine für Integration. Von Flüchtlingen und Migranten wird erwartet, dass sie ihren Weg durch dieses Labyrinth größtenteils selbst finden.
Flüchtlinge, die in Übergangsheimen leben, haben oft einen Vorteil gegenüber denjenigen, die eine eigene Wohnung haben, da sie mehr oder weniger auf die anwesenden Sozialarbeiter zurückgreifen können, wenn sie Briefe und Dokumente von den oben genannten Ämtern und Institutionen erhalten oder wenn sie u.a. Anträge für Studium, Arbeit oder Wohnen stellen wollen. Ein großer Teil der Arbeitszeit dieser Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter ist daher mit Bürokratie und dem Übersetzen von amtlichen Schreiben für die Bewohner ausgefüllt, die in der Regel in ziemlich unverständlichem Deutsch verfasst sind. Einige Sozialarbeiter sind für diese bürokratische Arbeit geschickter oder motivierter als andere, was die ungleiche Behandlung der Bewohner verschiedener Flüchtlingsunterkünfte verstärkt.
Diejenigen, die selbständig leben, erhalten weniger direkte Unterstützung in ihrem Kampf mit der Bürokratie und sind hauptsächlich auf ehrenamtliche Helfer und die Migrationsberatung von sozialen Organisationen wie der Diakonie oder der Arbeiterwohlfahrt angewiesen. Darüber hinaus sind sie mit weiteren Akteuren konfrontiert: Vermieter; Steuerbehörden; Anbieter von Gas‑, Strom‑, Wasser‑, Internet- und Telefonanschlüssen; Müllabfuhr; öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, die Rundfunkgebühren erheben; Banken; Versicherungen; Geschäfte, in denen man auf Kredit oder Ratenzahlung einkaufen kann; und natürlich eventuelle Arbeitgeber mit ihren Lohnabrechnungen. Über die Menschen, die die Übergangsheime verlassen haben, gibt es nur wenige oder gar keine Informationen. Die Ehrenamtlichen, Integrationsbeauftragten und Mitarbeiter von Migrationsberatungen, mit denen wir gesprochen haben, hatten jedoch den Eindruck, dass viele in dieser Komplexität untergehen.
Die Frustration über die Bürokratie ist unter den Flüchtlingen groß. Zunächst einmal sind die Trägheit und Undurchsichtigkeit, mit der die beteiligten Institutionen in der Regel arbeiten, schwer zu ertragen. In allen Interviews die wir den letzten Jahren mit Migranten und Flüchtlinge durchgeführt haben, wurde das Wort »Warten« am häufigsten benutzt (Blokland 2024: 271ff). Diese Langsamkeit und die zusätzliche Unvorhersehbarkeit und Ungewissheit verleihen den Prozessen einen kafkaesken Charakter und machen die Menschen buchstäblich krank.
Zweitens gibt es eine Menge Unverständnis über die Entscheidungen, die diese Prozesse hervorbringen. Die Menschen verstehen diese Entscheidungen nicht, weil sie die zugrundeliegende Rationalität nicht begreifen, was im Prinzip behoben werden könnte; oder sie verstehen sie nicht, weil sie die zugrundeliegende Rationalität als irrational, willkürlich, ungerecht oder unmenschlich empfinden. Infolgedessen erleben viele die Entscheidungsprozesse als eine Lotterie. Die Teilnahme an Lotterien kann Menschen Befriedigung verschaffen, aber in der Regel nicht, wenn ihre Existenz auf dem Spiel steht.
Drittens, und damit zusammenhängend, fühlen sich die Menschen regelmäßig diskriminiert. Man hat den Eindruck, dass Personen mit scheinbar identischem Hintergrund, die mit anderen Landkreisen oder Ländern zu tun haben, anders behandelt werden. In den verschiedenen Teilen Deutschlands gibt es unterschiedliche politische Kulturen, was dazu führt, dass unterschiedliche Regeln und Vorschriften formuliert werden oder dieselben Regeln und Vorschriften unterschiedlich ausgelegt werden. Die Flüchtlinge haben sich jedoch nicht ausgesucht, in Teltow-Fläming, Vorpommern-Greifswald oder Wolfsburg oder zu leben, diese Entscheidung wurde ihnen abgenommen. Während die Bürokratie also eigentlich dafür sorgen sollte, dass überall die gleichen Gesetze und Vorschriften gelten und somit gleiche Fälle gleich behandelt werden, ist dies in der Praxis nicht immer der Fall.
Viertens fühlten sich die Menschen regelmäßig von den Beamten ungerecht und respektlos behandelt. Mehrere Flüchtlinge berichteten uns, dass sie in den Tagen vor einem Termin bei den Ausländerbehörden nicht schlafen konnten, und das nicht nur, weil viel auf dem Spiel stand. Die Menschen fürchteten, dass Beamte empathielos, herablassend, unhöflich und sogar grob handeln. Die Geschichten der Flüchtlinge wurden von zahlreichen Akteuren bestätigt, die im Besitz gültiger Pässe waren.
Fünftens, und das ist vielleicht unnötig zu erwähnen, fühlten sich die Menschen von der Trostlosigkeit, der Menge und der Komplexität der Bürokratie überfordert. Regelmäßig wird der Sinn dahinter nicht erkannt und sogar der Verdacht geäußert, dass die Teilnahme der Flüchtlinge am gesellschaftlichen Leben absichtlich verhindert werden soll.
Erfahrungen von Sozialarbeitern, Freiwilligen und anderen Beteiligten mit der Bürokratie
Sozialarbeiter, Heimleiter, Freiwillige und andere Beteiligte die wir die letzten Jahre interviewt haben, konnten kaum aufhören, über die gelegentlich bizarren bürokratischen Machenschaften von Beamten zu sprechen, die hinter ihren Computerbildschirmen manchmal jeden Bezug zur Realität verloren zu haben scheinen. Diese Praktiken kosten sehr viel Zeit, Energie, Geld und Arbeitsfreude und dienen nach Ansicht zahlreicher Beteiligter kaum oder gar nicht der Sache. Da die Menschen jedoch in einem Abhängigkeitsverhältnis stehen, haben sie Angst, dagegen zu protestieren.
Fast alle Sozialarbeiter und Heimleiter beklagten sich über die bürokratische Überlastung, die dazu führte, dass die Menschen kaum dazu kamen, die Sozialarbeit zu leisten, für die sie eigentlich ausgebildet waren, und die ihnen einen Großteil der Freude an ihrer Arbeit nahm (Blokland 2024: 321ff). Fast alle Beteiligten waren der Meinung, dass das System ins Stocken geraten war und ohne strukturelle Änderungen nicht wieder in Gang gebracht werden konnte. Um sich zu schützen, hatten Resignation und Gleichgültigkeit eingesetzt. Strukturelle Veränderungen wurden im Asyl‑, Migrations- und Arbeitsrecht, bei den bestehenden bürokratischen Strukturen und deren personellen Ressourcen sowie bei den Zuständigkeiten und der Vergabe von Flüchtlingsunterkünften und den dafür zur Verfügung stehenden Mitteln für notwendig erachtet.
Fast alle waren sich einig, dass auch die Einrichtungen, mit denen sie zusammenarbeiten, völlig überlastet sind. Man war der Meinung, dass diese Dienste strukturell unterbesetzt sind, nicht über das notwendige Fachwissen verfügen, in der Bürokratie festhängen und regelmäßig keine Ahnung von der Realität in den Flüchtlingsunterkünften und dem Lebensumfeld der Flüchtlinge zu haben scheinen. Das Unverständnis, das bei den Flüchtlingen regelmäßig über Entscheidungen oder deren Fehlen aufkommt, muss von den Sozialarbeitern aufgefangen werden, was die Belastung zusätzlich erhöht. Für viele Flüchtlinge ist der Heimleiter der Chef, der den deutschen Staat und alle ihm unterstellten bürokratischen Institutionen repräsentiert. Wenn der Staat versagt, bekommt der Chef die Rechnung.
Was ist zu tun?
Im Prinzip ist die Bürokratie ein hochgradig demokratisches und effizientes Instrument zur Koordinierung und Kontrolle von Handlungen. In einer gut funktionierenden Bürokratie werden, wie es die Gerechtigkeit erfordert, gleiche Fälle gleich und ungleiche Fälle ungleich behandelt, und zwar auf der Grundlage eines vorher festgelegten, eindeutigen, überprüfbaren, vorhersehbaren, allgemein anwendbaren, kohärenten und konsistenten Systems von Gesetzen und Regeln (cf. Blokland 2006). Daher fördert die Demokratie, in der alle Bürger gleich behandelt werden sollten, im Allgemeinen die Bürokratie.
Neben Demokratisierung gibt es noch einen weiteren Grund, warum Bürokratien dazu neigen, sich auszuweiten. Eine Bürokratie ist intern rational, konsistent und kohärent organisiert und kann darum schlecht mit einer irrationalen und unberechenbaren Umgebung umgehen. Sie versucht daher, dieses Umfeld zu kontrollieren, indem sie ihm die gleiche (funktionale) Rationalität aufzwingt, von der sie selbst angetrieben wird. Alle denkbaren Fälle, mit denen der Beamte konfrontiert werden könnte, sollten in eine vorab festgelegte, rational begründete Kategorie fallen. Daher funktioniert die Bürokratie am besten in einem relativ homogenen, übersichtlichen und stabilen Umfeld. Wenn Vielfalt und Komplexität jedoch zu schnell zunehmen, besteht die Gefahr, dass sich die Bürokratie in Starrheit verliert. Es gibt dann zu viele neue Fälle, für die vorher keine Kategorien mit spezifischen Regeln und Vorschriften erdacht worden sind. Wie bereits von Max Weber (1922) eingehend analysiert, wird in idealtypischen Bürokratien von Beamten am unteren Ende der Verwaltungshierarchie in solchen Fällen erwartet, dass sie ihr Problem einem höheren Beamten in der Hierarchie vorlegen. Und dies gerade so lange, bis eine Ebene erreicht ist, auf der die notwendigen politischen oder substanziellen Entscheidungen zu diesem neuen Fall getroffen werden können. Wenn sich jedoch zu viele Veränderungen in der Umgebung ergeben, können die Informationskanäle schnell verstopfen. Und wenn die politischen Entscheidungsträger keine klaren Entscheidungen treffen, werden die Fälle von der Bürokratie endlos auf die lange Bank geschoben. Die Beamten wissen einfach nicht, was sie tun sollen. Unbestrittene Flüchtlinge aus Tschetschenien, Afghanistan oder Palästina finden sich dann plötzlich ein Jahrzehnt lang in einem »Übergangsheim« wieder. Arbeitsmigranten, die einen wichtigen Beitrag zur Bewältigung der sich abzeichnenden demografischen Katastrophe in Deutschland und Brandenburg leisten könnten, bleiben dann jahrelang zwangsweise auf ihren Plätzen sitzen.
Die Lösungen bestehen in erster Linie darin, dass die politisch Verantwortlichen die inhaltlichen oder substanziell-rationalen Entscheidungen über Gesetze und Vorschriften treffen, die für das Funktionieren der Bürokratie notwendig sind.
Die Politik hat sich beispielsweise jahrelang geweigert anzuerkennen, dass Afghanistan ein unsicheres Land ist. Denn das hätte das Eingeständnis bedeutet, dass die Bundeswehr zusammen mit ihren internationalen Partnern nicht für Stabilität und Sicherheit in Afghanistan sorgen konnte. Außerhalb der nationalen Politik war jedoch fast jeder mit dieser Realität vertraut. Infolgedessen wurde afghanischen Flüchtlingen einerseits auf der Grundlage nationaler politischer Vorschriften kein Asyl gewährt und andererseits auf der Grundlage lokalen Realitätssinns in der Regel nicht aus dem Land abgeschoben. Sie wurden also geduldet, durften aber selten studieren, arbeiten, wohnen und sich integrieren. So bestand die größte Gruppe der Flüchtlinge in den Übergangsheimen in Teltow-Fläming im Frühjahr 2022 nach unseren Beobachtungen aus Afghanen (20 %). Mehr als die Hälfte war seit mehr als drei Jahren hier (Blokland 2024: 311ff). Fast die Hälfte befand sich – auch sechs Monate nach der endgültigen Übernahme des Landes durch die Taliban – noch im Asylverfahren. Hätten die Politiker früher die grundsätzliche Entscheidung getroffen, dass Afghanistan nicht sicher ist, hätte dies die Belastung der Flüchtlingsunterkünfte und der Einrichtungen, die Asylanträge prüfen, erheblich verringert. Die gleiche Beobachtung lässt sich für andere große Flüchtlingsgruppen machen, man denke an Tschetschenen und Iraner.
Zweitens ist es nicht hilfreich, die ständig wachsende Komplexität nur durch die Schaffung von noch mehr Regeln oder Kategorien zu bewältigen. Anstatt Gesetze und Vorschriften zu verdichten und die Hierarchie zu stärken, kann den Beamten am unteren Ende der Pyramide mehr politischer Spielraum eingeräumt werden. Diese können besser über die spezifischen Umstände eines Kunden informiert sein, die durch allgemeine Regeln nur selten vollständig erfasst werden können, und können ihnen bei ihren Entscheidungen besser gerecht werden. Dezentralisierung, Pragmatismus, Flexibilität und Maßarbeit sind ebenfalls Antworten auf Überlastung.
Eine Gefahr besteht darin, dass die Gleichbehandlung von Fällen weniger gewährleistet ist, wenn Beamte der unteren Ebene einen größeren politischen Ermessensspielraum haben. Andererseits können sie aufgrund ihrer besseren Kenntnis des spezifischen Kontextes besser beurteilen, wann es sich um wirklich gleiche Fälle handelt, auf die dieselben Regeln angewendet werden sollten. Wenn die Fälle ungleich sind, sollten sie auch ungleich behandelt werden.
Dazu sollte es einfach empirisch anerkannt werden, dass es auch in der jetzigen Situation keine Gleichheit vor dem Gesetz gibt: Die Gleichbehandlung von Flüchtlingen mit gleichem Hintergrund wird durch zahlreiche Variablen beeinträchtigt. Man denke an die zufällige Unterkunft, in der sie untergebracht sind, an die Sozialarbeiter und Ehrenamtlichen, die zufällig dort tätig sind, an die Gemeinde, in der sie zufällig wohnen, und an die Bemühungen, die in dieser Gemeinde zufällig für Flüchtlinge unternommen werden, an den Kreis, in dem sie zufällig wohnen, und an die Beamten, die zufällig in Diensten wie der Ausländerbehörde und dem Sozialamt arbeiten, sowie an das Bundesland, dem sie zufällig nach ihrer Ankunft zugewiesen wurden und in dem es zufällig eine spezifische Verwaltungskultur gibt. Wenn man diese Koinzidenzen anerkennt, kann man weniger Angst vor der politischen Freiheit einzelner Beamter haben, die versuchen, dem spezifischen Kontext und der Komplexität eines Einzelfalls gerecht zu werden, wodurch die Bürokratie weniger kalt und menschlicher sowie entscheidungsfähiger und effizienter wird.
Drittens kann man für eine besser funktionierende Bürokratie auch bewusst andere Persönlichkeitstypen einsetzen. Bürokratien sind strukturiert, vorhersehbar und hierarchisch und ziehen daher Mitarbeiter mit Persönlichkeiten und Disziplinen an, die gut zu diesen Merkmalen passen. Dies trägt zu der Starrheit, Inflexibilität und auch Unempfindlichkeit gegenüber dem spezifischen Kontext eines jeden Falles bei, für die die Bürokratie bereits von sich aus anfällig ist. Karl Mannheim (1940: 321ff) empfahl daher schon vor fast einem Jahrhundert, dass Bürokratien bewusst andere Persönlichkeitstypen einstellen sollten, um den bestehenden Tendenzen zur Unempfindlichkeit gegenüber menschlichen Maßstäben und menschlichen Bedürfnissen entgegenzuwirken.
Nochmals: Die unpersönliche Bürokratie bietet oft eine gut gewählte Antwort auf Ineffizienz, Willkür, Klientelismus, Vetternwirtschaft und individuellen Machtmissbrauch. Gleichwohl gibt es Möglichkeiten, das Ausmaß der Abgehobenheit in Bürokratien zu begrenzen. Dies zeige sich, so Mannheim, an dem kundenfreundlichen Charakter, der häufig in Unternehmensbürokratien anzutreffen sei, sowie an dem Aufkommen des Sozialarbeiters im 20. Jahrhundert. Dieser ist einerseits ein altmodischer Bürokrat, der Verwaltungsaufgaben wahrnimmt, andererseits ist er Hilfe und Zuflucht für die Klienten und setzt eine neue organisierte Form der Wohltätigkeit in die Praxis um. Der moderne Sozialarbeiter »fügt dem alltäglichen Verkehr einen Hauch von Gefühl und Lebhaftigkeit hinzu, ohne sich persönlich zu involvieren oder zu binden« (1940: 324). Nach Ansicht Mannheims beweist die Etablierung des Sozialarbeiters, wie andere Mentalitäten in eine bürokratische Organisation integriert werden können. Er schlägt verschiedene Wege vor, um dies zu fördern, darunter die Vereinigung von Funktionen, die heute von mehreren Mitarbeitern wahrgenommen werden, in der Tätigkeit einer einzigen Person.[1] Darüber hinaus plädiert er dafür, mehr Personen einzustellen und auszubilden, die in der Lage sind, persönliches Engagement mit professioneller Objektivität zu verbinden, und die darüber hinaus »nur Arbeiten verrichten, die einen Zweck haben« (1940: 324).
Viertens könnten Beamte und Politiker in Erwägung ziehen, Ausflüge in die Übergangswohnheime zu unternehmen, um sich über die Lebensbedingungen der Menschen, über die sie entscheiden, und die Arbeitsbedingungen der dort eingesetzten Sozialarbeiter zu informieren. Dies gilt von oben nach unten. Auf diese Weise kann ein Gefühl für die Realität, für Verhältnisse und für die Dringlichkeit gefördert werden.
Fünftens ist die Bürokratie in vielen Landkreisen und Bundesländern schlicht unterbesetzt und unzureichend ausgestattet.[2] Es gibt generell zu wenig Mitarbeiter und zu wenig Mitarbeiter mit den entsprechenden Qualifikationen. Die Beschwerden über die Unzugänglichkeit und mangelnde Kompetenz der beteiligten Stellen sind zahlreich. Dies ist ein weiterer Grund dafür, dass sich Fälle endlos verzögern, Fristen nicht eingehalten werden und auf lange Sicht immer mehr Arbeit anfällt. Wenn Fälle nicht rechtzeitig bearbeitet werden, entstehen enorme gesellschaftliche Kosten. Um diese langfristigen Kosten zu senken, ist es sinnvoll, kurzfristig in Menschen zu investieren. Auch der wohlüberlegte Einsatz künstlicher Intelligenz kann dazu beitragen, sowohl Migranten als auch Integrationshelfer von der bestehenden bürokratischen Last zu befreien (siehe Blokland 2025).
Fazit
Die deutsche Bürokratie stellt eines der größten Hindernisse für eine gelingende Integration dar. Ihre Komplexität, Inflexibilität und Überlastung führen nicht nur zu Frustration und Demotivation, sondern auch zu realen sozialen und gesundheitlichen Belastungen. Die systemische Trägheit trifft auf Menschen, die ohnehin bereits stark belastet sind – oft mit dramatischen Folgen.
Um dem entgegenzuwirken, braucht es strukturelle Reformen: politische Klarheit bei Grundsatzentscheidungen, mehr Handlungsspielraum für Mitarbeitende vor Ort, eine menschlichere Verwaltungskultur sowie ausreichend Personal mit geeigneten Qualifikationen. Auch der persönliche Kontakt zwischen Entscheidungsträgern und den Lebenswelten der Betroffenen sollte intensiviert werden. Nur durch eine pragmatische, flexible und empathische Bürokratie lässt sich verhindern, dass Integration durch institutionelle Hürden behindert oder sogar unmöglich gemacht wird.
Literatur
Blokland, Hans. 2006. Modernization and its Political Consequences. New Haven: Yale University Press.
Blokland, Hans. 2024. Migrationspolitik auf der Flucht. Erfahrungen von Neuankömmlingen mit Untätigkeit, Trägheit und Gleichgültigkeit. Bielefeld: Transcript Verlag.
Blokland, Hans. 2025. Die schleppende Integration von Neuankömmlingen: Kann künstliche Intelligenz helfen? Potsdam: Social Science Works.
Mannheim, Karl. 1940. Man and Society in an Age of Reconstruction. London: Routledge.
Weber, Max. 1922. Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen: Mohr.
[1] Darüber hinaus können die Beamten zusammengebracht werden, um die verschiedenen Probleme ihrer Klienten in ihrem Zusammenhang zu lösen. Normalerweise werden diese Probleme (Beschäftigung, Wohnung, Bildung, Asylverfahren und so weiter) von verschiedenen Beamten entsprechend ihren sorgfältig abgegrenzten bürokratischen Zuständigkeiten angegangen. Da die Probleme miteinander verknüpft sind, ist dies nicht immer produktiv (siehe Blokland 2024: § 18.1).
[2] Die Qualität der Bürokratie und ihrer Mitarbeiter variiert von Landkreis zu Landkreis, von Staat zu Staat und von Land zu Land. Dennoch ist ein allgemeiner negativer Trend in vielen westlichen Demokratien festzustellen. Dies lässt sich zum Teil durch die anti-staatliche Stimmung erklären, die sich seit den 1980er Jahren verbreitet hat. Infolgedessen sind der Status der Beschäftigten und die Gehälter in diesem Sektor im Vergleich zu denen des Marktsektors gesunken. Langfristig führt dies fast überall zu einer Verknappung des Personals und zu einem Rückgang seiner Motivation und Qualifikation.